Indicazioni Operative del Dipartimento Pari Opportunità

1 INDICAZIONI OPERATIVE DEL DIPARTIMENTO PARI OPPORTUNITÀ PER L’INTEGRAZIONE DELLA DIMENSIONE DI GENERE NELLA VALUTAZIONE EX ANTE DEI PROGRAMMI OPERATIVI PROGRAMMAZIONE 2007-2013 Luglio 2006 2 1. OBIETTIVI E STRUTTURA DEL DOCUMENTO La programmazione 2007-2013 attribuisce alla valutazione ex-ante una maggiore valenza rispetto alla programmazione passata, attribuendole esplicitamente un ruolo di interazione e accompagnamento alla costruzione dei POR, con la finalità di valutare la strategia regionale realizzata dall’AdG, nelle sue diverse fasi di elaborazione. La maggiore importanza che la valutazione ex ante riveste nell’ambito della programmazione 2007-2013, si deve anche al riconoscimento della sua obbligatorietà e della sua necessaria incorporazione all’interno degli stessi Piani Operativi, quale elemento essenziale ed imprescindibile. A ciò si aggiunge, che il percorso di unificazione della programmazione della politica regionale, nazionale e comunitaria, richiede che il processo di valutazione ex-ante assuma come riferimento l’intera programmazione e non si limiti ai soli programmi operativi (PO) dei fondi strutturali, rafforzandone, ulteriormente, la sua funzione di sostegno del processo decisionale; la valutazione ex ante costituisce, inoltre, il momento ideale per far scaturire riscontri, giudizi e suggerimenti che possono contribuire a chiarire la strategia, esplicitandone le motivazioni, la coerenza, la pertinenza e gli effetti potenziali. La valutazione ex ante,offre al programmatore la possibilità di effettuare un riscontro immediato rispetto alla stessa proposta di programma in via di definizione. Tuttavia, è utile precisare che, tale riscontro, in relazione alla tempistica parallela e integrata dei due processi, risulta accompagnare la programmazione dalle prime bozze fino agli ulteriori elementi di dettaglio che saranno esplicitati verosimilmente in documenti successivi agli stessi programmi operativi. La valutazione ex ante, quindi consente al programmatore di beneficiare di un giudizio esterno che può contribuire a migliorare considerevolmente il programma: il processo valutativo di cui sopra, infatti, è caratterizzato dalle stesse attività intellettuali della programmazione con l’ulteriore vantaggio di fornire un valido confronto.di un esperto imparziale. 3 Nello specifico, sulla base dei documenti di indirizzo comunitari e nazionali1, la valutazione ex ante dovrà valutare essenzialmente: - l’adeguatezza del programma; - l’efficacia e l’efficienza; - l’utilità e la sua durata nel tempo. Per espresso dettato del Regolamento recante disposizioni generali sul FESR, FSE e Fondo di Coesione, la valutazione ex ante è volta ad ottimizzare l’attribuzione delle risorse di bilancio nell’ambito dei programmi operativi e a migliorare la qualità della programmazione. Essa individua e stima le disparità, i divari e il potenziale di sviluppo, gli scopi da raggiungere, i risultati previsti, i traguardi quantificati, la coerenza, se del caso, della strategia proposta per la regione, il valore aggiunto comunitario, la misura in cui si è tenuto conto delle priorità della Comunità, gli insegnamenti tratti dall’esperienza della programmazione precedente e la qualità delle procedure di attuazione, sorveglianza, valutazione e gestione finanziaria (ex art. 482co) I contenuti obbligatori previsti dall’art. 482co del Regolamento generale citato, devono essere integrati da cinque elementi essenziali, richiesti espressamente da EC- DG Regio, The new programming period 2007-2013: Methodological Working Papers. Draft Working Paper on Ex Ante Evaluation (October 2005) e di seguito indicati: • valutazione dell’analisi socioeconomica e della pertinenza della strategia rispetto ai bisogni identificati • valutazione della giustificazione e della coerenza della strategia • valutazione della coerenza della strategia con le politiche regionali e nazionali e con gli OSC; 1 Regolamento recante disposizioni generali sul FESR, FSE e Fondo di Coesione (giugno 2006); EC- DG Regio, The new programming period 2007-2013: Methodological Working Papers. Draft Working Paper on Ex Ante Evaluation, October 2005 che contiene anche alcuni allegati di approfondimento, dedicati in particolare ai PO cofinanziati dal Fondo Sociale Europeo e all’applicazione della Valutazione Ambientale Strategica (VAS); Tecnostruttura delle regioni, Programmazione 2007-13. Documento di lavoro metodologico sulla valutazione ex-ante, 5 aprile 2006; Dps-Uval, Indicazioni per la valutazione ex-ante dei programmi di politica regionale 2007-2013, aprile 2006. 4 • valutazione dei risultati attesi e degli impatti • valutazione del sistema di attuazione Si precisa che centrali saranno la valutazione della coerenza interna ed esterna del PO, della qualità del sistema di attuazione, nonché l’evidenziazione dei potenziali rischi che il programma potrebbe incontrare specie riguardo alle scelte politiche e al sistema di attuazione. Sarà necessario, altresì, mirare alla massimizzazione del valore aggiunto comunitario (coesione economica e sociale, valore aggiunto ottenuto dalla politica attuata in relazione con le priorità comunitarie; valore aggiunto del finanziamento in termini di addizionalità ed effetto leva; valore aggiunto del metodo dei fondi; partenariato; buona gestione finanziaria; valore aggiunto risultante dallo scambio di esperienze). Sottolineata l’importanza in generale del processo di valutazione ex ante in riferimento all’attività di programmazione regionale, obiettivo del presente documento è quello di evidenziare il ruolo che in essa dovranno rivestire i riferimenti alle pari opportunità di genere. Diversi sono, infatti, i riferimenti prescrittivi e di contesto. A questo proposito, The new programming period 2007-2013: Methodological Working Papers, elaborato dalla DG Regio esplicita che per tutti i Programmi, il valutatore dovrà verificare se i principi di pari opportunità e di gender mainstreaming siano stati presi in considerazione, in linea con quanto disposto dall’Art 16 del Regolamento recante disposizioni generali sul FESR, FSE e Fondo di Coesione (giugno 2006). La strategia Regionale per il Fondo Sociale Europeo, contenuta nel medesimo documento, specifica inoltre che nella parte della valutazione ex ante dedicata alla valutazione della coerenza interna della strategia regionale, sarà necessario valutare le modalità con cui viene messo in atto il principio di pari opportunità. Su questa scorta, il Dipartimento dei Diritti e delle Pari Opportunità, si propone, quindi, con il presente documento di fornire indicazioni operative (sia a livello teorico-metodologico che a livello di strumentazione) per integrare la prospettiva di genere nella valutazione ex ante dei Piani Operativi, anche sulla scorta dell’esperienza maturata nella programmazione 2000-2006. 5 Programmare in termini efficaci nel rispetto anche delle differenze di genere richiede una conoscenza approfondita dei territori su cui la programmazione dovrebbe incidere consentendo una conoscenza dei potenziali destinatari degli interventi. In tal senso non si può prescindere dall’effettuare un’analisi della popolazione maschile e femminile del territorio di riferimento, che interessi i diversi ambiti del vivere quotidiano, finalizzata ad evidenziare eventuali gender gap. E questo perché diverse sono le variabili che in ottica di genere incidono sulla possibilità, nello specifico per le donne, di partecipare a percorsi di inserimento lavorativo e di arricchimento formativo. Si tratta, in sostanza, di ridisegnare quell’insieme di condizioni sulle quali intervengono la decisione politica e l’allocazione di risorse finanziarie a sostegno di questa. Si tratta cioè di cogliere la realtà sociale e territoriale nella sua complessità, evidenziando le molteplici interdipendenze tra le sue componenti. Da qui la necessità che tale analisi comprenda il ventaglio delle variabili che possono influire sulle opportunità dei soggetti che costituiscono il target di riferimento delle politiche, contribuendo sia alla ricostruzione del contesto in un’ottica di genere, sia alla valutazione di impatto delle politiche stesse. Per facilitare al valutatore ex ante e alle Autorità di Gestione l’eventuale recepimento delle indicazioni che seguiranno, gli elementi di genere verranno proposti nell’ambito delle macro-domande valutative (ex ante evaluation – key components) che fungono da struttura base della valutazione ex ante in generale e in linea con l’impianto previsto, e prima sinteticamente delineato, a livello comunitario e nazionale. Il Dipartimento per i Diritti e le Pari Opportunità si rende disponibile a supportare anche successivamente, nella fase più operativa le AdG e i valutatori ex ante attraverso una funzione di stimolo, di orientamento e di supporto alla definizione degli ulteriori documenti volti all’ esplicitazione di nuovi elementi di dettaglio della programmazione (in qualche misura sostitutivi dei precedenti Complementi di Programmazione) e dei futuri interventi. Le indicazioni qui proposte hanno valenza generale per tutti i Fondi; nel corso del documento vengono, comunque, presentate, esplicitazioni specifiche in riferimento ai singoli Fondi. 6 2. LE MACRO DOMANDE VALUTATIVE IN UN’OTTICA DI GENERE 2.1 Valutazione dell’analisi socioeconomica e della pertinenza della strategia rispetto ai bisogni identificati Rispetto all’analisi socio-economica di riferimento da cui ciascun Programma Operativo dovrà necessariamente partire, compito della valutazione ex ante è quello di valutare e validare la lettura (in termini priorità e bisogni del territorio e, quindi, della pertinenza fra questi e gli obiettivi del Programma) effettuata dalle AdG e, laddove necessario, proporre integrazioni e/o raccomandazioni affinché alcuni elementi vengano tenuti maggiormente in considerazione. In un’ottica di genere, ciò vuole dire valutare la “rilevanza di genere” (gender relevance) dei fattori che determinano il contesto, in modo tale da poter poi valutare (anche ex ante) se e come un determinato intervento di politica pubblica può produrre effetti diversi sia sul grado di partecipazione di uomini e donne all’intervento stesso, sia sulla loro condizione relativa nel contesto di riferimento. Ciò vuol dire: - utilizzare i dati socio-economici necessari all’analisi di contesto opportunamente disaggregati per genere; - utilizzare specifici indicatori/indici di genere (ad esempio, i tassi di femminilizzazione dell’occupazione totale e/o rispetto all’occupazione maschile, i coefficienti di rappresentazione femminile, ecc.2); - utilizzare diverse tipologie di variabili: non solo di tipo economico, ma anche relative a diversi contesti tra cui quello demografico, quello legato alle questioni/problematiche di conciliazione, quello legato al capitale umano, quello legato alla partecipazione al mercato del lavoro, quello 2 Per tasso di femminilizzazione dell’occupazione totale si intende il rapporto tra la quota di lavoratrici donne e il numero totale degli occupati (maschi e femmine); il tasso di femminilizzazione rispetto all’occupazione maschile, invece, è il rapporto tra il numero di donne occupate e il numero di uomini occupati; i coefficienti di rappresentazione femminile riferiti ad uno specifico settore, o specifica professione è definito come il rapporto tra le donne presenti in uno specifico settore e le donne occupate nell’insieme dei settori. 7 legato a differenti condizioni di reddito con particolare riferimento a determinati target; - considerare specifici target di popolazione non solo come potenziali destinatari diretti delle azioni, ma anche come potenziali destinatari indiretti di quanto programmato ed attuato dal Programma. Quest’ultimo aspetto risulta particolarmente rilevante nel caso degli interventi non esplicitamente rivolti alla formazione o al mercato del lavoro. Infatti, mentre l’esistenza di una problematica di genere nel mercato del lavoro costituisce un elemento acquisito ormai da tempo sia nella letteratura e modellizzazione socioeconomica, sia nella programmazione politica, il potenziale impatto di genere di altri interventi sociali, urbanistici, infrastrutturali risulta essere molto meno chiaro e viene spesso sottaciuto. Su questa base, si suggerisce, quindi, di utilizzare un approccio di gender meanstreaming nell’analisi di contesto, in cui la prospettiva di genere diviene un tema trasversale a tutti i settori ed a tutti i livelli, anche laddove sembra essere non direttamente applicabile o sia difficile da tradurre concretamente in indicatori gender sensitive misurabili. Questo approccio riconosce che le pari opportunità devono essere integrate nei sistemi di sviluppo tramite una completa revisione dei processi (che riguardano, ad esempio, il territorio, l’accesso al lavoro, la formazione, i servizi, etc.) che prenda in considerazione sia i contesti famigliari, sociali ed economici in cui le donne vivono, sia le modalità con cui la società e le istituzioni esistenti creano e rinforzano le ineguaglianze di genere attraverso i loro valori e le pratiche. I risultati dell’analisi di contesto potranno confluire in una specifica analisi SWOT in un’ottica di genere3, la quale può a sua volta costituire da base alla programmazione efficiente di interventi in materia di pari opportunità, soprattutto 3 L’analisi SWOT riclassifica i risultati dell’analisi del contesto in punti di forza (Strengths), debolezza (Weaknesses), potenzialità di sviluppo (Opportunities) ed aspetti critici (Threats), al fine di incorporare nelle riflessioni su un programma sia le caratteristiche intrinseche del territorio, sia i fattori determinanti lo sviluppo dello stesso. Per ulteriori dettagli si rimanda alle pubblicazioni della Commissione Europea in materia di valutazione, in particolar modo a Tavistock Institute, GHK, IRS, The evaluation of Socio- Economic Development. The Guide, dicembre 2003. 8 nei settori strategici di sviluppo (beni culturali, biotecnologie, agriturismo, informatica, sistemi multimediali, servizi alla persona e al territorio, etc.). Nello specifico del FSE, secondo le indicazioni comunitarie, la valutazione dovrà prendere le mosse dall’analisi SWOT riguardante la situazione delle politiche per le risorse umane, e dovrà proseguire con uno studio approfondito per ciascuno dei policy field del Regolamento del FSE (art.3: adattabilità, occupabilità, integrazione sociale, capitale umano). In un’ottica di genere oggetto di valutazione diventano: - la capacità di identificazione dei più rilevanti bisogni e delle tendenze principali del mdl rispetto ad uomini e donne; - l’ identificazione dei fattori (dati) che causano le disparità di genere; - l’elencazione delle differenti soluzioni in risposta ai bisogni opportunamente considerate in una prospettiva di genere; - l’identificazione delle aree di policy e delle politiche specifiche cui il FSE può fornire un supporto specifico tenendo conto delle più rilevanti difficoltà incontrate a livello locale, regionale e nazionale; - la selezione delle più rilevanti esperienze in termini di pari opportunità e mainstreaming di genere del periodo di programmazione 2000-2006 di cui sarà opportuno tenere in conto. Di seguito, si evidenziano, come esemplificazione, gli ambiti che richiedono un maggiore approfondimento in un’ottica di genere rispetto alle specifiche priorità a cui il FSE si riferisce secondo il nuovo regolamento comunitario FSE (giugno 2006). PRIORITA’ ESEMPI DI AMBITI DA APPROFONDIRE IN UN’OTTICA DI GENERE A) Accrescere l’adattabilità dei lavoratori, delle imprese e degli imprenditori al fine di migliorare l’anticipazione e la gestione positiva dei cambiamenti economici